目前，江苏省高速公路建设正处于密集高峰期，作为江苏唯一的省级综合交通基础设施投资平台，江苏交通控股有限公司（以下简称“江苏交控”）正面临“钱从哪里来”和“险从哪里防”的双重压力，平台投资可持续性受到挑战。

为此，江苏交控基于江苏既有的“省市共建”模式，创新性提出“省市共建，以市为主”的高速投资建设新模式，并在盐城至射阳高速公路成功开展试点，在省、市、县及行业等各方中均起到积极效应，现已在其他具备条件的项目中广泛推广。

江苏交控成立于2000年，是江苏省重点交通基础设施建设项目省级投融资平台，主要承担了江苏省重点交通基础设施建设项目的投融资、高速公路运营管理以及相关竞争性企业的资产和市场经营管理，涉及金融投资、电力能源、智慧交通、工程养护、客运渡运等多个领域。截至2020年底，公司全口径资产总额6600亿元，净资产2800亿元，累计完成高速公路项目投资2915亿元，运营高速公路总里程4280公里，占全省高速公路运营里程近90%。

江苏“省市共建”模式的基本特点

早在“八五”期间，在充分吸纳了省级政府全额出资建设公共基础设施经验的基础上，江苏省高速公路建设就开始采用“省市共建”模式，本着“责权利相结合”和“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，省市按比例注入资本金，组建项目公司并进行银行贷款融资，筹集项目建设资金。

江苏高速公路建设筹融资在“省市共建”模式下，不断丰富市场化手段和方法，通过采取加大银行贷款份额、企业债券、股票、利用外资、股权融资等方式，得到逐步完善，为江苏省高速公路建设发挥了巨大的、不可估量的作用。

现阶段江苏高速投资难点分析

项目推进节奏加快，资金保障能力面临考验

目前，江苏省综合交通运输体系与交通强国建设要求仍存在较大差距，建设任务仍然较重。此外，受地方政府债务影响，江苏省普通公路建设节奏明显放缓，高速公路、铁路建设更多承担了稳增长的任务。近两年，江苏省大批高速公路、过江通道、铁路项目启动工可及勘察设计招标工作，可以预见，在未来交通强国建设的新征程中，江苏交控作为全省综合交通运输体系建设中的投融资主渠道，要着力解决“钱从哪里来”“险从哪里防”的难题，进一步提升投融资保障能力。

建设成本大幅增加，投资效益下降江苏省第一条高速公路——沪宁高速（G42沪蓉高速江苏段）于1996年建成，单公里造价仅7643万元（2019年可比价）。近年来，江苏高速建设成本不断增加，单公里造价超过3亿元的项目层出不穷，项目财务效益持续下降，项目工可也不再将财务收益作为项目批复的充分条件。

政策环境发生变化，平台风险提升2018年，交通运输部开展《收费公路管理条例》修订，但各方意见分歧较大，导致条例中相关利好政策暂时无法落地。

近年来，国家颁布施行了各类高速公路减收政策、收费公路专项清理政策，对以车辆通行费收费为主营业务的江苏交控产生不小的影响。

2020年，因新冠肺炎疫情防控需要，江苏交控共减免通行费（现金流）超过120亿元，平台风险明显提升。

市县推进项目意愿强烈，省级资源难以全面覆盖

随着《江苏省高速公路网规划（2017-2025年）》的正式批复，规划方案中大部分新增的以城际服务功能为主的项目由设区市政府提出，主要以服务地方经济社会发展功能为主，对于这类项目，各市县加快建设的积极性较高，推进意愿强烈。但省级有限的资金需要优先满足省域主通道扩容、跨江通道建设、省际断头路打通等重点项目，预计未来五年，江苏省高速公路重点项目投资将超过3000亿元。如何合理平衡有限的资源供给与普遍的建设需求，成为行业主管部门以及省级投资平台在“十四五”期间需要面对的重要困难之一。

2020年2月17日至5月5日，全国共减免高速公路通行费1590多亿元。

江苏省“省市共建”模式的创新方案

创新思路

江苏省高速公路一般采用“省市共建，以省为主”的投资模式，即省级平台与市县平台共同投资，省级平台作为控股股东承担大部分资本金并负责清偿银行贷款，通过项目后续运营的通行费收入还本付息。为更好承担江苏省新一轮高速公路的投资任务，探索创新多渠道、多层次、多元化的高速公路建设投融资新模式，江苏交控进行了深入研究，试图基于“省市共建”模式，寻找可持续投融资的突破口。经研究，新的投资模式应具备以下特征：

●流程操作简单容易落地，不增加项目沟通协调难度；

●有效降低省方投资压力，不影响其他重点项目推进；

●显著提升项目推进节奏，满足市县迫切的建设需求；

●加强省市平台合作力度，实现双方共同可持续发展。

基于以上特征，可考虑将项目投资方案中省市投资任务“倒置”，即“以市为主”由市县平台承担大部分资本金并承担银行贷款清偿责任，省级平台投资压力将明显下降，而对市县而言，通过高速项目投资所拉动的相关产业、经济发展带来的直接收益，如能完全覆盖投资成本，则市县政府完全可以接受。即使高速项目本身有一定亏损，但项目提前建成所带来的积极社会效应也是不可定量计量的正收益。同时，省方也可利用其平台优势，与市县政府开展产业合作，通过提升高速项目边际收益平衡自身投入，完美实现省市双方共赢。因此，总体判断推进规划的不跨市高速项目（协调工作量少）采取“省市共建，以市为主”的投资模式是具备落地可能的，既有利于调动市县政府积极性，更好发挥省级平台的资本带动功能，又可进一步加快项目推进实施。如能通过该模式推进一个项目建设落地，则可对省内各有关市县形成广泛的示范效应。

创新案例

盐射高速项目概况

盐城至射阳高速公路（以下简称“盐射高速”）为《江苏省高速公路网规划（2017-2035年）》规划的省级高速公路，编号S21，因其定位为城际联络线，在路网中建设优先层级相对靠后，如按正常建设时序，本项目合理建设期在2025年后。路网规划批复后，盐城市射阳县政府表现出非常迫切的意愿，希望提前推进项目投资建设。江苏交控在与市县政府接洽沟通后，发现项目基本情况比较符合创新研究成果中“省市共建，以市为主”模式的实施条件，经与行业主管部门沟通协调后，最终决定通过盐射高速项目进行试点，采用新模式投资建设。

盐射高速为经营性高速公路项目，概算总投资34.5亿元，建设资金筹集方案采用“省市共建，以市为主”模式，资本金占比40%，为9.8亿元，由江苏交控和盐城市射阳县投资平台共同筹集，其中江苏交控出资2.94亿元（占资本金30%），射阳县投资平台出资6.86亿元（占资本金70%）；其余14.7亿元通过银行贷款筹措。该项目已于2019年开工建设，计划于2022年建成通车。

“省市共建，以市为主”模式的创新点

投资模式创新 江苏省常规的“以省为主”模式，省市双方根据江苏省政府相关文件要求，应按省市7∶3的比例承担资本金，银行贷款由省方负责清偿。盐射高速公路项目由盐城市（射阳县）承担资本金出资的70%，代表省级出资的江苏交控出资占资本金仅30%，剩余资金由射阳县投资平台通过银行贷款筹措。根据投资比例，市县方作为项目大股东，省方作为小股东，项目建成后资产归市县所有。

建设主体创新 采用“以省为主”模式建设的项目，一般由江苏省交通运输厅所属事业单位——江苏省交通工程建设局牵头推进。盐射高速前期以及建设实施工作由射阳县政府牵头推进，便于市县充分发挥能动性。在项目实际推进过程中，也受益于不跨市项目工作界面简单，市县较易形成多行业聚力，

推动各相关前置手续办理效率比原有模式有明显提升，工作周期明显缩短。运营方式创新 高速项目运营主体一般为项目大股东，本项目建成后应由县级平台运营。但考虑江苏交控长年积累的高速公路运营管理经验，经协商，项目运营创新性由小股东负责，即由射阳县直接委托江苏交控对盐射高速统一进行运营管理，确保全省高速整体服务品质不变。

合作方式创新 一般高速公路项目省市投资主体除签署出资协议外，不涉及其他方面合作。盐射高速以项目建设为契机，助力省市双方深入合作，江苏交控与射阳县政府在项目建设同时签署了合作协议，全面推进双方后续在交通基础设施、绿色能源、招商引资及其他领域的合作，最大化利用重大基础设施的边际衍生效应，实现省市共同受益，共同发展。

实施效果

极速加快项目推进节奏 “以市为主”模式充分调动了市县政府的积极性，市县相关单位由以

往参与配合工作的“配角”，变为牵头组织推进的“主力”，举一县之力推进前期工作。原本“以省为主”模式下，因同时推进的项目数量多、情况差异大，所需要跨行业沟通协调的工作量巨大，单个项目仅办理用地、环保等相关前置手续通常就需要耗时一两年，而盐射高速从启动研究到正式施工全周期仅用时15个月。

显著控制项目投资规模 近年来，江苏省高速公路建设成本居高不下，当前四车道高速平均建设投资超过1.8亿元/公里。其中，受近期土地政策影响，土地使用成本平均已超过项目总投资

的30%，部分地区甚至超过40%。盐射高速（四车道）造价仅1.1亿元/公里，土地使用成本占总投资的25%，明显低于全省平均水平。这主要得益于“以市为主”由市县为主体推动项目前期工作，对工程方案以保障基本功能为原则，竭尽所能控制征拆规模，将“每一块钱都花在刀刃上”，项目对投资规模的控制力度是“以省为主”模式不能达到的。

有效缓解省方投资平台压力 盐射高速通过“以市为主”模式投资建设，直接减轻省方投融资压力超过18亿元。江苏交控有限的资金可精准投向主通道扩容、过江通道以及省级断头路等补短板”项目，充分支撑和保障江苏交通强省战略有序推进。

有力带动市县经济产业发展 自盐射高速实施建设以来，依托高速公路，通过招商引资、土地增值、旅游开发等，给射阳县直接带来财政收入预计超过50亿元。此外，依托高速公路所带动的周边产业发展也非常可观，如：安徒生童话园（总投资12亿元）、日月岛生态旅游区（总投资202亿元）、黄沙港国家中心渔港（总投资2.5亿元）等项目均正处于同步开发阶段。此外，依托江苏交控平台直接或间接投资，还将启动“交通+能源”射阳海上风电、盐射高速合德养护基地（投资规模1亿元）等项目建设，进一步挖掘高速公路边际效益，提升射阳县经济产业发展水平。

推广应用情况

盐射高速采用“省市共建，以市为主”模式投资建设具有较强的示范意义。目前，南通市通锡高速通州至海门段、徐州东部绕越高速公路、台儿庄至睢宁高速公路等一批项目已陆续采用模式推进前期工作，涉及投资规模超过490亿元，将为江苏省级平台释放超过370亿元的投资能力。

“十四五”期间，江苏省高速公路建设任务艰巨，“省市共建，以市为主”模式的成功运用，为省级平台投资可持续性提供了有力支撑，也为市县经济产业发展提供了合理的路径。在未来该模式的广泛应用中，还可深入探索投资方案创新，如“以市为主+社会资本”“以省为主+社会资本”“施工承包+股权投资”等方式在高速重点项目中的试点应用。同时，积极拓展融资渠道，分散投资压力，开展REITs试点工作；延长产业链，向上游探索，进入设计、建设、建材等行业，向下游进一步提升“交通+”的广度和深度，扩大平台收入来源；积极配合推动收费公路动态调价机制改革，确保大规模投资项目有合理回报。

截至2020年底，江苏高速公路总里程已达到4874公里，密度达到4.4公里/平方公里，居全国首位。