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经济观察报:中国公路的养护挑战

2024-05-28 经济观察报

 经历过大规模的建设期,中国公路的养护问题开始逐渐显现。

2024年2月,交通运输部公路科学研究院张玉玲等人在《中国公路》杂志上发表了题为《高速公路养护期收费制度的思考》的文章。文章指出,当前全国普通公路每年养护管理资金需求缺口在50%左右,有40%左右的普通公路陷于“列养但无钱养,应修但无钱修”的困境,并且随着公路里程的增加,公路养护资金缺口还有继续扩大的趋势。

根据浙江省公路与运输管理中心提供的数据,2023年底,浙江省普通省道网完成调整,全省普通省道从原来的3500公里增加至9000公里,新增省道目前只能保证农村公路管养水平,存在约15亿元的资金缺口。

另一方面,公路养护以往资金的重要来源,包括地方财政拨款、成品油税收返还等,也在面临增长挑战。

对于一直存在的公路养护资金缺口问题,一位长期从事相关公路政策研究人士表示,该现象已存在多年,且尚未有很好的解决方案。“像温水煮青蛙似的”,目前只能通过适当减少日常养护投入,推迟中修、大修的时间节点来维持。

全国公路养护资金缺口

2023年6月,交通运输部公路科学研究院朱志强等人在《公路交通科技》期刊发表了题为《成品油税费改革对公路交通发展影响评估与建议》的文章,指出“若不考虑新改建路段,普通国省干线公路的平均路况水平将下降超过30%,这种以建代养的发展方式从长远来看是不可持续的。”

经上述团队测算,当前全国普通公路的养护资金需求约为6000亿元。即便将替代原公路养路费的部分资金全部用于公路养护,再加上目前地方财政资金投入约1000亿元,每年仍然存在约3000亿元的资金缺口。资金供需矛盾突出将直接导致目前全国约40%的普通公路路况处于中差水平。

浙江省交通运输厅在“民呼我为”平台上回复称,2021年至2023年,浙江省高速公路养护年均投资约30亿元,普通国省道年均养护投资约28亿元。

浙江省交通运输厅称:“总体上看,我省高速公路、普通国道养护支出基本稳定。随着存量里程不断增加、公路不断老化和交通量逐年增大,保持高水平路况面临很大压力。2024年—2025年,预计70%左右的普通省道将正式接养,养护资金需求增速最快,资金缺口不断扩大。”

以江苏省为例,作为全国路况最好的省份之一,在2023年度国家公路网技术状况监测(下称“国评”)排名中,江苏省以96.99分的成绩位列全国第一(全国均分91.25分),其中养护管理检查为104.28分(满分110分,全国均分85.15分),高速路网技术状况为96.06分(全国均分93.09分),高速公路路面技术状况(PQI)优等率达100%。

江苏省交通运输厅公路事业发展中心的工作人员表示,其公路养护资金已经存在多年的缺口问题。其中,农村公路由于基数庞大,面临的养护压力更为突出。至于优质公路的养护压力,该工作人员指出,当PQI越接近100时,每提升1点所需投入和维持的费用就会越高。

当前中国公路养护资金保障能力不足问题在各省份普遍存在。2023年6月,交通运输部规划研究院刘颖等人在《交通运输部管理干部学院学报》上发表了《关于新时期强化公路养护资金保障的调查研究》一文,文中称,“贵州省每年可筹集农村公路养护工程资金约11.1亿元,年均养护工程缺口资金达64.7亿元。广西普通国省干线公路预计日常养护资金需求73万元/公里,实际投入为3.5万元/公里,远远不能满足养护的实际需求。”

贵州省交通运输厅公路局的工作人员表示,贵州普通国省道资金缺口不大,因为这部分的资金是垂管的。但农村公路主要由地方政府,特别是县政府(负责)。按照有关规定,县级人民政府是农村公路建设管理养护的主体。

《关于新时期强化公路养护资金保障的调查研究》一文中称,“十三五”以来,全国公路养护资金缺口每年在1000亿元以上。“由于养护资金保障不足,近几年相关规划中新调增的国道和省道普遍还没有完全按照国省干线公路标准予以养护,西部部分省份大中修养护工程难以及时实施,路网中仍存在一定比例的次差等路。在2021年评定里程中,全国还有4万公里的普通国省道、50万公里农村公路为次差路。另外还有近50万公里的农村公路未纳入路况评定,其技术状况更不容乐观。”《关于新时期强化公路养护资金保障的调查研究》一文称,近年来持续实施的大规模公路新改建工程减缓了公路养护的问题,2011年至2020年,我国实施公路新改建里程约290万公里,约占整个路网规模的56%。随着公路建设强度逐步放缓,建设投资对公路技术状况水平拉升的作用将逐步减弱,公路养护投入不足的问题将更加显现。

钱从哪里来

《关于新时期强化公路养护资金保障的调查研究》一文中提及,2021年中国高速公路养护资金投入为568亿元,普通国省道养护资金投资为887亿元,农村公路养护资金投入974亿元。

该文提到,高速公路的养护主体是各省的高速公路集团、交通投资(控股)集团,资金来源主要是高速公路通行费用。普通国省道的资金来源主要来自成品油税费返还、地方财政和车购税,前两项占比超过80%。农村公路养护资金来源更为复杂,主要来源包括县级、省级财政投入以及成品油税费返还。

2008年的税收改革中,公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费等六项收费取消,成品油消费税返还开始成为公路养护的重要资金来源。近年来,其返还比例维持在50%左右。

但这一重要财源面临较大的增长压力。财政部在对十三届全国人大五次会议第2043号建议的答复中提到:“受多方面因素影响,成品油价格和税费改革新增收入增长缓慢,有的年份甚至出现负增长,难以支撑相关支出安排,导致成品油税费改革转移支付近几年没有增量。”

根据国家统计局数据,2022年国家车辆购置税共2398.36亿元,相比较2021年的3519.88亿元,同比下降31.86%,已经连续两年出现下降。

上述研究人士称,随着新能源汽车的普及,预计“成品油税费返还”与“车购税”这两项资金来源将无法持续增长。未来,中国维持当前路况所面临的资金压力将会越来越大。

在总量问题之外,公路养护资金的压力还存在区域间的结构性问题。

上述《成品油税费改革对公路交通发展影响评估与建议》也对成品油税改革后地区分配不合理的问题进行过研究。该文指出,成品油税费改革转移支付资金总量在东、中、西部省份分配的比例为52%、24%、24%,其中基数替代返还占比分别为55%、23%、22%,增量资金转移支付占比分别为44%、26%、30%,转移支付资金在各省份间的分配方式不尽合理,“马太效应”并未消除,使得强者越强、弱者越弱,东、中、西部普通公路养护能力、水平的差距不断拉大,不利于区域间平衡发展和公共服务均等化的实现。

上述研究人士表示:“各省、各市乃至同一县之间的道路养护情况存在显著差异。像新疆、西藏、青海这样地域辽阔的省份,养路费可能还不到江苏、浙江等省份的一半,这种分配明显不均衡。因此,如何对成品油消费税进行更有效地再分配,才是解决‘养路难’省份的应对之道。”

养护高峰期何时到

《关于新时期强化公路养护资金保障的调查研究》一文中指出,“十三五”期间,中国公路养护资金累计投入1.05万亿元,是“十二五”时期的1.7倍,年均投入约2097亿元。其中高速公路、普通国省道、农村公路分别累计投入2108亿元、4313亿元、4064亿元,是“十二五”时期的1.6倍、1.4倍、2.3倍。

该研究预计,到“十四五”期间,中国的公路养护作业资金需求量将达到2.4万亿元,相比“十三五”期间实现翻倍,在“十五五”期间也将进一步,增长至2.6万亿元。

对于未来的资金需求预计,在《高速公路养护期收费制度的思考》一文中提到:“考虑到地方高速公路规模,未来我国的高速公路规模预计在18万公里左右。如果高速公路到期后即停止收费,随着高速公路里程不断增加,物价水平上涨,未来高速公路养护管理资金将大幅增加,预计到2030年将增加超过3000亿元的养护管理资金需求。”

根据观研报告网发布的《中国公路养护行业现状深度调研与发展前景预测报告(2023—2030年)》,道路和桥面铺装层的设计寿命一般为15年,而中国的道路和桥面铺装层一般在8年至12年以后需要进行较大规模的养护投入。

该报告指出:“2001年至2020年,我国公路交通基础设施建设整体保持稳定,但2011年至2015年的5年间,中国高速公路的新通车里程达到4.94万公里,显著高于其他阶段,其主要原因是处在2008年全球金融危机后的一个建设高峰期,而这阶段修建的高速公路目前正陆续进入到大规模的维修养护阶段。”

上述研究人士强调,公路养护资金缺口是交通行业研究多年,但始终存在的问题。基础设施老龄化和资金的不足使得公路的安全隐患逐年加剧。更为严峻的是,预计未来真正的风险高峰期将可能出现在2040年至2045年,因为水泥和钢筋都有特定的使用寿命,而中国从2000年开始的大规模建设,到2030年也将陆续年满30年,届时水泥的质量问题会逐渐显现。随着时间推移至40年、50年,更多潜在风险也会暴露出来。

一家水泥上市公司的内部人士表示,2003年以前的水泥寿命普遍在50年,随着近年来水泥产业的持续进步和规范,当前水泥的实际使用寿命已经延长至60年到70年。

上述研究人士称,只要按规范进行养护,公路就能保持使用期限,并避免很多隐患过早暴露。

“养路难”问题何解

对于高速公路未来的养护问题,呼声较高的一个方案是延长公路的收费期限。

按照当前规定,政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年。国家确定的中西部省(自治区、直辖市)的政府还贷公路收费期限,最长不得超过20年。其中,经营性公路的收费期限最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限,最长不得超过30年。

今年5月1日施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》为当前的规定带来了转圜余地。与此前特许经营权期限“最长不得超过30年”的规定相比,新规延长了对基础设施和公用事业特许经营权的时间限制,给出了“最长期限不得超过40年”的方案。

深圳高速公路集团股份有限公司的内部人士表示,该文件只是一个框架性的文件,并没有明确指定某个行业。“对于高速公路收费方面,新的文件并没有出来,我们还是按照现行的标准执行。”

成品油税率也是一个考虑方向。《高速公路养护期收费制度的思考》一文中指出,2008年成品油税费改革的税额测算并未考虑现有高速公路到期后的养护资金需求,一旦通过提高成品油消费税税率的方式解决资金问题,初步估计成品油消费税税率需要提高一倍。

此外,如何协调中央和地方在公路养护上的财权、事权也是未来公路养护责任归属的关注方向。

交通运输部规划研究院罗诗屹等人在2021年12月于《中国公路》杂志上发表的调研文章《破解普通公路养护资金难题的窗口期》中明确指出,在实际操作中,中央财政将资金通过税收返还和一般性转移支付的方式拨至地方,不承担公路养护的事权责任和支出责任,因此中央并没有对各省间的分配机制进行优化并保障足够养护资金的动力。

该文章还提到,各级地方财政除上级转移支付资金外,也没有积极性再投入更多的财政资金用于公路养护和行政运行支出。大部分省区公路养护部门因为缺少资金,将养护事权层层下放、“以建代养”的情况越发突出,养护事权责任的履行质量大打折扣。

该文章指出,从十余年间的发展趋势来看,这种财权事权的不匹配,并没有促使中央与地方、交通与财政等各方形成合力推动公路养护事业发展。

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