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关于交通运输综合行政执法改革的思考

2021-05-19 《中国公路》 作者:文 中国公路学会法律工作委员会秘书长、山东交通学院交通法学院院长 范冠峰

如果从20 02年原交通部确定重庆市、广东省为综合行政执法改革试点起算,交通运输综合行政执法改革已经走过了19个年头;从2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》至今,也已经过去了两年多的时间。改革持续至今,现状如何?存在哪些问题?又该如何应对?……这些问题都值得深入思考,更需要妥善面对。

构建交通运输综合行政执法体制是国家治理体系和治理能力现代化在交通运输领域的必然要求,对于解决长期以来困扰交通领域的多头执法、职权交叉、重复处罚等问题具有治本之效。然而,任何改革都不可能一帆风顺,在推进过程中,会因为各方利益博弈而遇到阻力,从而影响改革进程,甚至在改革完成后,还会因为旧有执法体制的长期影响而出现运行机制不畅等问题。

改革的必要性

从根本上解决新时代交通运输领域存在的主要矛盾

人民群众生活方面的诸多需求都与交通运输息息相关,除了出行方面需要更加安全便捷的运输体验之外,能否有一个运行良好、井然有序的交通环境,决定着人们在衣食住行等方面的高质量需求能否得到充分满足。然而,当下的交通运输领域却存在着诸如超限超载等久治不愈的“顽疾”,时有发生的重特大交通运输事故也严重威胁着公众的生命财产安全。这些问题与执法体制不顺等情况密切相关,因此,旧有的执法体制亟需改革,只有加快构建适应新时代发展要求的综合行政执法体系,才能使交通运输领域监管更有力、治理更有效。

实现交通领域治理体系和治理能力的现代化

党的十八届三中全会明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步明确了推进新时代国家治理体系和治理能力现代化的具体措施。落实到交通运输领域,就是要深化行政执法体制改革,最大限度减少不必要的行政执法事项,进一步整合行政执法队伍,推动执法重心下移,提高执法能力水平。交通运输综合行政执法改革主要是对原有条块分割执法体制的反思和修正,并在此基础上构建职责分明、便民高效的执法体系。

贯彻落实法治思想的需要

2020年11月16日至17日,中央全面依法治国工作会议在北京召开,会议首次提出法治思想。法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南,交通运输主管部门必须以此为指导,在法治轨道上推进交通运输领域治理体系和治理能力现代化,而当下的综合行政执法改革正是贯彻落实法治思想的重要举措。

改革既是治理需求,也是民意所向

交通运输领域多为窗口行业,事关民生基本问题,事关社会稳定,如果交通运输治理尤其是执法方面存在问题,不但会影响人民群众的实际利益,减损幸福感和获得感,而且会严重影响政府的公信力,甚至引发舆情。由此来看,交通运输综合行政执法改革顺民心,稳大局,必须坚定不移地推进。

存在的问题

交通运输综合行政执法改革工作进展不平衡近年来,各省份对于交通运输综合行政执法改革工作积极响应,大力推进,绝大多数省级交通运输主管部门正式出台了改革实施意见或组建了省级综合行政执法机构。但各地改革进展并不平衡,尤其是省级与市县级的工作存在差距,与“省级机构落实、市县机构组建”的工作目标还有一定距离。

各地成立的执法机构名称和职责权限范围不统一

由于本次交通运输综合行政执法改革对于设立的机构未做统一规定,致使各地在改革探索过程中成立的执法机构名称不统一,甚至执法机构的权限也存在差异。虽然在命名方面各地有一定的自主权,但名称不统一也带来了诸多不便,尤其与公安交警各级机构统一设置相比,这种不统一在一定程度上减损了改革的严肃性。

基层交通运输综合执法改革动力不足,积极性不高

交通运输综合行政执法改革在省级层面较为顺利,但基层改革的动力不足,缺乏积极性。主要有两方面的因素:

顶层设计存在问题 交通运输部作为全国交通运输主管部门,在宏观设计和谋划方面思路清晰,目标明确,但细化不足,尤其是缺乏有针对性的推进方案,虽然基层有较大探索空间,但因为缺乏具体要求,有些方面工作不知如何着手。

基层政府制约改革进程 政府财政负担是一个不容忽视的问题,机构的设置和整合,尤其是执法人员数量的增加,都需要财政支持;编制问题是制约改革的关键所在,原来分属多支执法队伍,改革后整合在一起,有编无编的统一、不同编制的统一、控编数与实际工作所需编制的矛盾、队伍整合后的人员转隶问题等都值得基层政府关注。如果基层政府对此项工作的重视程度不够,缺乏相应的政策和配套改革方案,将在一定程度上制约改革的进程。

综合行政执法机构设立后的诸多问题不容忽视

在改革过程中,某些地方为了完成任务,一蹴而就,不重质量。虽然挂牌仪式轰轰烈烈,但后续问题不少,若处理不好,不但达不到效果,还可能会适得其反。改革后出现真空期和真空带问题 从挂牌到真正实现职能整合需要一个过程,要防止改革后的“缺位”问题。

执法人员法治素养提升问题 改革前,执法队伍人员复杂,整体法治素养不高,这类素养不会因为组建了综合执法队伍而得以快速提升,必须引起高度重视。

执法权的边界划定问题 既包括交通运输综合行政执法权和交通运输行政管理权力的边界划分,也包括交通运输综合执法权与交通运输领域之外其他部门执法权的界限划分。同时,新机构成立后,如何转变原属不同机构人员的工作方式和工作思路,也值得深入思考。

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对策与建议

进一步细化顶层设计,增强针对性在国家层面,明确交通运输综合行政执法的主体、执法程序等,厘清交通运输综合行政执法机构与其他各职能部门的关系,明确各层级政府在改革中的责任。对各层级的交通运输综合行政执法机构的名称加以明确,尽量规范、统一。

理顺综合执法机构与其他职能部门间的关系

交通运输主管部门是交通运输综合行政执法工作的责任主体,交通运输综合执法是交通运输行业管理的一部分,因此,综合执法机构与其他职能部门应资源共享,互相配合。同时,还应厘清不同层级执法机构的权限、综合执法机构与各职能部门的关系,明确监管职责、执法领域和执法重点。 

执法队伍建设方面,盘活存量,严把增量关口

对整合后的综合行政执法机构的执法人员,应摸清底牌,根据实际情况有针对性地制定培训方案,加强法治教育,提高法治素养。对于新进人员,明确录用标准,把好入口关,拒绝不合格人员进入执法队伍。对所有执法人员应实行持证上岗和资格管理制度,还应从总体上优化交通运输综合行政执法机构人员编制和力量配备,推动执法力量向一线下沉。

加强相关制度建设,保证改革后的工作质量建立权责清单制度,明确执法边界 梳理并向社会公布执法权力清单和责任清单,让人民群众了解执法机构的具体职责、执法依据、执法标准、执法程序以及问责追责机制,在满足群众知情权的同时,也让执法人员清晰知晓执法权限,既不越位也不缺位,尽职履责。

应建立执法信息公开制度,及时、主动、全面公开执法信息 除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件,均需在网上公开,防止暗箱操作。

应建立健全执法人员的教育培训制度,提高执法人员业务能力和综合素质 定期开展提升综合法治素养和解读最新法律法规的学习培训活动,打造高素质综合行政执法队伍。

此外,在交通运输综合行政执法改革过程中,地方交通运输主管部门还应积极寻求同级党委、政府的支持与配合,从编制和财政等方面争取有利政策。

交通运输综合行政执法改革大盘点

2006年1月1日,重庆市交通综合行政执法总队正式挂牌;

2007年7月9日,广东交通运输综合执法监督处成立;……

2018年11月27日中办、国办印发《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》后,福建、江苏、青海等多个省份综合执法机构纷纷成立……

公开资料显示,截至2020年12月31日,26省(区、市)省级层面交通运输综合执法改革已经全面完成。其中,组建省级综合行政执法总队的有8个省份,分别为北京、天津、内蒙古、上海、福建、重庆、四川、西藏;组建省级行政执法(监督)局(处),由厅内设机构或独立执法机构承担相应执法职能的有14个省份,分别是陕西、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山东、河南、海南、广东、山西、甘肃、青海、宁夏、新疆;在现有厅(局)机关内设处室加挂牌子的有4个地区,分别是辽宁、浙江、湖南、新疆生产设兵团。全国交通运输综合行政执法改革已经进入倒计时阶段。

近两年来,全国交通运输综合行政执法改革系统谋划、整体推进,破旧立新、建章立制,专业化、专门化执法队伍的素质不断提升,但仍存在一些问题。2020年12月23日发布的《国务院办公厅关于交通运输综合行政执法有关事项的通知》中明确,2020版《交通运输综合行政执法事项指导目录》(共396项)已经国务院原则同意。这份落实统一实行交通运输执法要求、明确交通运输综合行政执法职能的重要文件出台在即,届时,交通运输综合行政执法事项将实现全国统一,这将是改革的重大跨越。

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