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《收费公路管理条例》修订要点解读

2021-05-19 《中国公路》 作者:文 交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任、研究员 虞明远

2015年,交通运输部曾组织开展《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)全面修订工作。近年来,随着国家财税体制、投融资体制等改革深入推进,收费公路所面临的发展环境又发生了深刻变化。面对新形势,为贯彻落实党中央、国务院关于“深化收费公路制度改革,降低过路过桥费用”的部署要求,交通运输部在2015年修订工作基础上,又开展了深化研究,于2018年底前,围绕《条例》修订工作先后两次公开征求意见,并于2019年4月正式交司法部研究办理。一直以来,《条例》的修订工作备受社会关注,为此,交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任、研究员虞明远近期解读了修订要点。

修订的必要性

现行《条例》不适应深化财税体制改革和投融资体制改革的新要求

一方面,按照《预算法》及地方政府性债务管理要求,政府收费公路采取发行专项债券形式,并以车辆通行费收入偿还。改变了“贷款修路、收费还贷”的融资模式。另一方面,规划项目筹融资能力明显减弱。不少项目按现行收费标准和收费期限难以获得投资回报,导致社会资本投资意愿不强,部分已纳入PPP项目库的建设项目难以落地。

现行《条例》制度设计难以解决收费公路债务问题,债务风险不断累积

近年来,收费公路收入与成本倒挂问题突出,收支缺口呈逐年扩大趋势,累积债务余额也逐年扩大。2019年,全国收费公路债务余额61535.3亿元,增长8.1%,收支缺口4849.8亿元,增长19.2%。按照现行《条例》,高速公路如果到期停止收费,将直接导致债务悬空,因此需要通过修订《条例》进一步优化、调整相关制度安排,以有效防范和化解可能发生的区域性、系统性金融风险。

现行《条例》有关制度无法适应高速公路长期养护管理的客观需要

目前,收费公路养护管理资金从通行费收入中解决,平均路况良好率为99.6%;非收费公路养护管理资金通过燃油税资金解决,由于资金存在明显缺口,约有40%的普通公路路况处于中差水平。在燃油税难以满足普通公路养护资金需求的情况下,根本无力保障高速公路的养护管理需求。因此,在公共财政难以保障的情况下,迫切需要建立保障高速公路可持续发展的长效机制。

现行《条例》有关管理制度不适应路网治理体系现代化的新要求

收费公路以路段和项目为单元的建设和管理模式,已不适应高速公路网络化运营的需要,不利于路网整体效益的发挥。同时,现行收费政策设计对统一监管、协同服务、信息披露等要求较弱,难以满足社会公众在服务质量、服务水平和知情权、监督权等方面的诉求。

修订的原则

兼顾公平与效率原则

完善公路发展投融资保障机制,非收费公路通过政府财政保障发展资金,提供公平性的普遍服务;收费公路由用路者付费,通过收取车辆通行费的方式,提供高品质、高效率服务。

防范化解重大风险原则

按照深化财税体制改革和防范化解重大风险的要求,坚持守住不发生区域性、系统性风险的底线,以“统借统还”制度为基础,配套严控规模等制度,降低收费公路融资和运营管理成本,提高偿债能力,降低债务风险。

促进可持续发展原则

建立偿债期(经营期)收费和养护期收费(可选择的)“两期收费”制度,合理确定收费标准、偿债期限和经营期限,明确养护资金来源,保护投资者合法权益,吸引多元化资本投资,鼓励追求低风险、长期限投资回报的资本进入收费公路领域,促进收费公路长期、稳定、健康可持续发展。

增强人民群众获得感原则

通过加强信息公开、强化政府监管,保障公众知情权与参与权、资金的合理使用以及通行效率和服务品质,多措并

举降低过路过桥费用,努力建设人民满意交通,增强人民群众获得感。

修订的要点

提高收费公路设置门槛

建立收费公路发展刚性控制机制。一是明确新建的收费公路只能是高速公路;二是严格控制收费公路规模,向社会公开相关信息,并向国务院交通运输主管部门备案;三是明确车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费公路,防止盲目投资建设,实现收费公路良性发展。

明确收费公路的偿债期限和经营期限的确定原则

明确政府收费高速公路项目偿债期限应当按照覆盖债务还本付息需求的原则合理设置,防范政府收费高速公路债务风险。明确经营性公路项目经营期限按照收回投资并有合理回报的原则确定,一般不得超过30年,对于投资规模大、回报周期长的收费公路,可以超过30年。

完善政府收费公路“统借统还”制度

一是将统借统还的主体由省级交通部门修改为“省级政府”;二是将现行《条例》规定的“统一贷款、统一还49款”修改为“统一管理”,具体包括统一举借债务、统一收费机制、统筹偿债来源、统一支出安排;三是将“统借统还”的范围限定为“偿债期届满的政府收费高速公路、经营期届满由政府收回的高速公路以及处于偿债期的政府收费高速公路”。

建立养护管理收费制度

明确省、自治区、直辖市人民政府行政区域内所有债务偿清的政府收费高速公路,按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则,重新核定收费标准,实行养护管理收费。

明确车辆通行费收费标准确定因素

一是明确债务规模、利率水平、投资规模、合理回报、养护运营管理成本、物价水平、偿债期限、经营期限、交通流量等作为政府收费公路和经营性公路收费标准的确定因素;二是明确高速公路养护管理收费标准应根据实际养护管理成本、当地物价水平以及交通流量等因素重新核定确定;三是明确可以实行差异化收费,各省份应建立收费标准动态评估调整机制。

取消省界收费站设置,取消收费站设置审批

明确规定收费公路除出入口外,不得在主线上设置收费站。同时,考虑到匝道收费站的设置按照基本建设程序在初步设计阶段已通过审批进行控制,设计变更程序也较为严格,在这种情况下再规定由省级人民政府对匝道收费站予以审批的必要性已不大,所以一并取消了现行《条例》中所规定的收费站审批事项。

规范收费公路转让行为

一是明确经营期届满后由政府收回纳入统一管理的经营性公路、收费时间超过批准偿债期三分之二以及对债务偿还未做出妥善安排的政府收费公路,收费权不得转让;二是明确转让经营性公路收费权,应当征得签订经营协议的省级人民政府或者其授权的交通运输主管部门同意,并重新签订经营协议;三是明确政府转让收费权不得提高收费标准,政府收费公路转让前的偿债期和受让后的经营期累计不得超过30年,经营性收费公路转让不得延长经营期限。

保障和提高收费公路服务质量

一是明确经营者在收费公路养护管理、保证服务质量方面的责任和义务,保证收费公路处于良好技术状态;二是通过实行联网收费,实现对通行车辆身份的唯一性识别和行驶路径记录,推行不停车收费,逐步减少人工收费方式,提

高通行效率和服务水平;三是明确收费公路养护、保通、应急等义务及措施,进一步强化服务职能。

强化对收费公路的监管

一是加强政府对收费公路技术状态和通行服务水平的监管,明确省级人民政府交通运输主管部门应当组织开展对收费公路技术状况、安全状况和服务水平进行检测和评定,并根据评定结果提出管理要求;二是明确将政府收费公路债务、收支纳入预算管理;三是建立收费公路信息公开制度,明确和落实收费公路相关信息向社会公示的主体、内容、形式及相关责任。

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